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對水權問題的一些思考

發布時間:2010-03-19 09:38:00 發布源:三門峽市水利勘測
建設水資源合理配置和有效供給體系,滿足我省現代化建設對水資源的持續需求,是水利現代化建設的主要內容之一。如何在不同區域、不同用戶之間合理地分配有限的水資源的使用權?如何制定合理的水資源費的收費政策?是需要研究的問題。通過學習,就水權和水資源費問題談些不成熟的認識,與大家討論。
1 水權的含義及分配權限
水資源是基礎自然資源,是生態環境的控制性因素之一;同時,水資源又是戰略性經濟資源,在世界上,水資源的戰略意義日益顯現,水權爭奪糾紛不斷。水權包括水資源的所有權和使用權,水的所有權屬于國家,國家進行配置的是水資源的使用權,水資源使用權的分配是水權研究的重點。
水的所有權屬于國家所有表明水的使用權的分配應以國家利益為目標,國家在水權分配中起主導作用。國家可建立分層次的水資源管理委員會,來協調各關聯區域、各用水戶之間的水權分配。
2 研究水權問題對推動我省用水體制改革十分迫切
江蘇地處江、淮、沂、沭、泗的下游,地勢平坦,本地徑流量較少,過境水量較為豐沛,約為本地徑流量的40倍,為我省水源開發利用提供了有利條件。另一方面,過境水量的年際、年內變化與本地徑流量基本上是同步的,枯水年月,外來水亦枯,我省經常無水可用。 隨著上游省份社會經濟的發展,水資源的開發利用程度不斷提高,枯水年月上游來水逐漸減少,致使我省用水日益緊缺,生態環境有所惡化,沂沭泗、淮河流域尤為明顯,這種趨勢在今后數十年內仍將存在;我省作為下游地區,汛期承擔了較多的防洪任務,而沒有獲得相應的水資源使用權,這在沂沭泗地區問題比較突出。因此,在流域內爭取我省對水資源的合理配額即使用權的合理配額,是需要研究的問題。
從我省內部看,目前水權分配沒有得到全面有效控制,對水資源的緊缺性重視仍不夠,供水水價與成本嚴重脫節,造成水資源短缺與浪費現象并存,已影響了社會經濟的發展和生態環境的維持。區域間、行業間爭水日益增多,水污染事故時有發生,沖淤保港水量得不到保障,湖泊水庫經常低于死水位運行,地下水超采現象嚴重,供水單位難以為繼。因此,供水體制改革已勢在必行,作為供水體制改革的基礎,迫切需要研究區域間、各用水行業間、不同時期、不同供水條件下的水資源使用權的配置,研究確定水資源供給長期運行策略,以指導水資源實況運行調度。
3 我省研究水權分配需考慮的一些因素 3.1 應將地表水、地下水、污染水的水權統一分配,充分考慮各種水資源的時空分布特征。 一方面我省本地徑流及過境水量年際豐枯差異較大,另一方面通過多年的建設,我省具備了在區域間、流域間進行水資源調配的一定能力。水資源的隨機性決定了穩定可靠的水資源和具有一定風險的水資源在水權分配中的地位有所區別,通過評定水資源的風險性和各用戶的優先權,來確定不同用戶在不同風險供水中的水權。生活用水、城鎮公共用水、涉及糧食安全的農業用水、生態環境的下限用水、工業用水應有穩定可靠的水源,具有風險的水權可主要用于競爭性用水、其他農業用水和生態環境用水。由于在區域間進行水資源的調度配置需要花費大量的財力,因此,水資源緊缺地區應采取更為嚴格的水權分配策略,要求實現更高的水資源管理目標。另外,地下水由于其水量、水質恢復的長期性和危害的深遠性,水權分配中要注意控制和保護。 3.2 水權分配要研究我省社會經濟結構及對水資源的需求特征。 要研究我省各產業在全國總體布局中的地位,突出我省商品糧棉基地對全國糧食安全的作用,及維持一定的入海水量對保持近海水域及濕地生態環境的意義,使得我省在流域和南水北調水資源配置中取得合理的水權配額。 要研究我省各地區水資源條件和區位特點,合理確定產業布局,研究不同產業對水資源的需求特征,水權分配時,既要與產業布局相協調,又要體現水資源可持續利用的最終目標和效益優先原則,控制和促進產業布局朝著有利于促進節水和優化配置的方向發展;城市化進程中,城市布局規劃時應重視水資源的供給條件。 省內水權分配,可按不同的供水工程體系分片進行分配,同一片內的水資源應統一分配,對農業用水,同一片內不同地區的基本農田的目標定額內的用水應得到同樣保障,非基本農田的用水分配,既要兼顧不同地區發展的均衡性,同時又要體現效益優先的原則,不能按面積進行分配。 3.3 水權分配要突出節水和水質保護。 由于歷史的原因,我省目前用水定額普遍偏高,節水潛力很大。水資源的緊缺性決定了我省必須走節水發展之路。節水目標定額范圍內的需水與超過目標定額之外的需水的水權的優先位置應不一樣,相應水權的水資源費也應該不一樣,這樣可以促進節水目標的實現。另外,目前我省水質污染較為嚴重,工業用水、城鎮居民生活用水重復利用率很低,清潔生產尚未全面開展,供給排污單位的水越多,意味著產生的污水越多,社會為減輕污染所付出的代價越大,因此給排污單位苛刻的水權條件是合理的,也是必要的。 3.4 水權分配要重視生態環境用水。 我省生態環境主要用水包括沖淤保港用水、維持濕地生態平衡用水、鹽堿地的洗淋用水、受節制水域環境換水,近期還包括改善一些納污河道水質和處理水污染事故所需用水。過去,由于工業、農業、生活用水的需求矛盾不突出,一些區域的生態用水基本能得到保障,高定額用水的回歸在一定程度上也補充了生態用水,因此生態問題并不突出;近年來,供需矛盾日益明顯,擠占生態用水現象逐漸顯露,生態問題逐漸引起人們的重視,但到目前為止,由于對生態環境用水的作用機理、需求水量研究較少,現有的水資源利用規劃和運行調度中很少將其考慮在內。隨著人們對良好生態環境的渴望不斷增強,以及對濕地保護重要性的認識日益清晰,生態環境用水需要及早納入我們的視線,使其在水權分配中獲得應有的份額。 3.5 水權分配要以現狀供水狀況為基礎,考慮實現可能性,逐步完善。 六十年代以來進行的流域間水資源調度工程的建設,使我省不少區域的用水來源發生了深刻變化,里下河地區尤為明顯,各地的社會經濟結構相應也發生了翻天覆地的變化,現狀的水源及水權分配應得到尊重。 水權分配改革過程中,產業結構調整涉及因素較多,各行業的節水和治污需要的投入較大,有些問題涉及體制改革,解決這些問題還缺乏經驗,因此,水權分配需要一個摸索和循序漸進的過程。 4 水權分配改革中,水資源費(稅)相關政策需作相應調整 水費包括水資源費(稅)、供水成本,市場經濟條件下,還應包括供水企業合理的利潤。水資源費(稅)體現國家對水資源的所有權和國家的水資源管理政策。目前的水資源費收取采取不同性質的水資源歸一且低廉的收費標準,沒有體現水資源的自然特征和緊缺程度,在水權分配制度改革中,必須逐步調整。 不同來源、不同時段、不同區域的水資源和供給不同性質用戶的水資源的資源費(稅)可采取不同的收費標準。穩定可靠的水資源應高于風險較大的水資源;地下水應高于地表水;涉及糧食安全的農業用水,國家可采取扶持政策,相應水資源費(稅)率較低;對于超出規定定額以外的供水應付出高額費率。 水資源費(稅)的使用權歸國家,可由國家在一定的區域內(如一個流域)統一使用,獲得更多水權的區域收取的水資源費可以用來補償作出犧牲的區域;跨流域調水時,受水流域收取的水資源費應部分返還出讓水權的調出水的流域;獲得更多水權的行業收取的水資源費可用來補貼生態環境建設和糧食基地農業用水。 用水體制改革、水權的分配,需要研究的理論問題很多,要合理分配水權更是有大量的法律政策措施、工程措施、管理措施需要逐步建立完善。
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